Luis Rubio
La vida política del país se debate en medio de grandes desencuentros. El ejecutivo no se entiende con el legislativo, los partidos están divididos, la población percibe una ausencia total de claridad sobre el futuro. Aunque las campañas presidenciales (tanto dentro de los partidos como a nivel nacional) inexorablemente (y por naturaleza) exageran las diferencias y acentúan las contradicciones, no cabe la menor duda de que el país vive agudas diferencias sobre la manera de enfrentar los problemas que existen.
Lo primero que se requiere para poder resolver un problema es diagnosticar sus causas. En el tema de la reorganización del gobierno, como en tantos otros, con frecuencia ha dominado la ideología o las obsesiones personales sobre la necesidad de partir de un diagnóstico certero. Y esto último es particularmente relevante en dicho tema porque hay un amplio acuerdo entre críticos y comentaristas políticos, así como entre académicos y teóricos en la materia, acerca de la naturaleza de la solución, aunque no necesariamente exista un similar acuerdo sobre las causas del problema.
En un plano abstracto, existe un amplio acuerdo entre los estudiosos de los temas políticos en el sentido de que la estructura de una institución tiene un enorme impacto sobre el comportamiento de los actores políticos que participan en ella. Algunos le asignan un peso importante a la cultura en el comportamiento político, pero son pocos los que disminuyen la importancia de las instituciones en este proceso. Así, la naturaleza de las reglas que establece la institución para sí, o para la relación entre instituciones, impacta de manera decisiva, al grado de llegar a condicionar en muchos casos el comportamiento de sus actores. De esta manera, un diseño institucional adecuado conduce a la colaboración, en tanto que uno deficiente lleva a la confrontación.
En el caso de la arquitectura gubernamental, domina un pensamiento que atribuye las causas de muchas de nuestras dificultades a la separación entre el poder ejecutivo y el legislativo. Se postula que sólo una estructura parlamentaria o semiparlamentaria resolvería los múltiples problemas que esta separación genera. La idea no es nueva: hace décadas que diversos estudios, sobre todo los realizados por analistas y teóricos de las transiciones políticas como Juan Linz y Guillermo ODonnell,, vienen argumentando que los sistemas presidencialistas, la mayoría inspirados por el modelo de gobierno estadounidense, no son aplicables a otras realidades. Su propuesta es la de adoptar sistemas semiparlamentarios que, sin trastocar la institución presidencial en su dimensión como jefe de Estado, permita que el gobierno surja del poder legislativo para asegurar la existencia de una coalición gobernante permanente, al menos mientras dure el gobierno. Mientras que el periodo presidencial sería fijo, el del gobierno dependería de la capacidad de los partidos en el poder legislativo para mantener una coalición en forma.
Quienes proponen este tipo de diseño institucional argumentan que todo en el sistema presidencialista latinoamericano tiende a fragmentar al sistema político, dificultar la toma de decisiones y propiciar crisis de legitimidad y gobierno. Aunque una coalición siempre es posible, la dinámica de un sistema presidencial tiende a agudizar las diferencias en lugar de propiciar el entendimiento y la negociación. Bajo un sistema parlamentario, dicen estos pensadores, el poder legislativo tiene un incentivo natural para producir gobiernos viables, además de legítimos.
En abstracto, la idea parece el colmo de la coherencia, pues enfrenta el problema de la competencia que inevitablemente existe entre los poderes ejecutivo y legislativo en un sistema presidencial, a la vez que propicia la cooperación entre los partidos dentro del poder legislativo. Desde esta perspectiva, un buen diseño de la institución parlamentaria de la que se deriva el mecanismo legislativo que a su vez tiene que producir una coalición gobernante, puede ser la pieza que hacía falta para hacer gobernable al país. Al mismo tiempo, el mecanismo le confiere flexibilidad al sistema para que cuando un gobierno resulte inadecuado o incompetente, pueda ser reemplazado por otro que sí funcione.
Dice un dicho que si algo parece demasiado bueno, probablemente lo es. Y en este tema, la propuesta de solución parece demasiado buena para ser viable. Quienes proponen la construcción de un sistema semiparlamentario tienen como objetivo resolver el entuerto que genera la fragmentación del congreso y la distancia y competencia que genera la naturaleza de la relación ejecutivo-legislativo. Pero ¿qué si el diagnóstico del problema está mal hecho? Así como se propone crear un sistema parlamentario para eliminar la competencia ejecutivo-legislativo que existe en el sistema presidencialista, se podría argumentar que la fortaleza relativa de algunos partidos en el congreso podría orillar a una inestabilidad permanente en un sistema parlamentario, como ocurrió con la cuarta república francesa y el sistema político italiano de la posguerra. Todos los diseños institucionales enfrentan desafíos y no hay un diseño que garantice la estabilidad de un gobierno o la eficacia de sus decisiones.
El diseño del sistema político es clave pero no se puede construir en abstracto. De nada sirve un sistema político que no responde a la realidad del país; si todo el problema consistiera en diseñar el mejor sistema de gobierno (o constitución o programa educativo), los problemas se podrían resolver con la contratación del consultor más agudo del mundo. La realidad es más complicada. Antes de comenzar a revolucionar el sistema político actual, quizá sería interesante hacer funcionar a la democracia para que sea la población la que decida qué es mejor. Pero el principal obstáculo a la democracia en la actualidad es la ausencia de representación política.
El problema de la representación es muy simple: el sistema político mexicano no fue diseñado para representar a la población, fortalecer a la ciudadanía o generar rendición de cuentas. Muchos políticos y estudiosos están preocupados de la disfuncionalidad del gobierno y el conflicto que caracteriza a los poderes, pero no están pensando en el ciudadano que es, o debiera ser, la razón de ser del gobierno. En lugar de preocuparse por la distancia entre el presidente y el congreso, ¿por qué no hacerlo mejor por la enorme (y hasta hoy infranqueable) distancia entre el ciudadano y el poder legislativo que se supone lo representa?