Luis Rubio
Los gobiernos no funcionan por la buena voluntad de sus actores, sino porque existen equilibrios que acotan el actuar gubernamental. Esos equilibrios, que constituyen límites reales y efectivos a las decisiones que pueden tomar los funcionarios, son la clave del funcionamiento de un buen gobierno. Ahí donde existen equilibrios, las autoridades tienen pocos incentivos para engañar a la ciudadanía o el margen para excederse en sus funciones. Por otra parte, en aquellas secretarías y oficinas públicas en las que existe una clientela particular que domina la agenda, el gobierno funciona mal. Hasta una observación somera de las principales áreas, sectores o actividades gubernamentales que son fuente de conflicto frecuente revela esta obviedad: los equilibrios internos son un buen principio de control sobre el propio gobierno. De hecho, los equilibrios son una de las principales divisas de un buen gobierno.
Los equilibrios no existen por sí mismos; son producto, en todos los casos, de una ingeniería administrativa cuidadosamente desarrollada y, en muchas ocasiones, resultado de experiencias dolorosas, errores y aciertos a lo largo del tiempo. La idea del equilibrio es muy simple: los funcionarios de un gobierno, como todos los seres humanos, tienden a tomar decisiones en función de sus valores, preferencias, intereses o experiencias. Como ningún ser humano es inmutable o exento de emociones y preferencias, las instituciones tienen que servir para frenar sus peores instintos. Cuando una institución está bien concebida y bien organizada, los funcionarios que en ella operan encuentran cauces para su propia acción y límites a los excesos en que pudiesen incurrir. Como es imposible anticipar todas las circunstancias en que un funcionario habrá de tomar decisiones, es imperativo que existan equilibrios naturales en el entorno institucional.
Los equilibrios pueden ser de diversa índole y están muy relacionados con el nivel de desarrollo político de cada país. Conceptualmente se puede hablar de tres tipos de equilibrios: los de carácter legal, los de naturaleza política y los de índole funcional. Los equilibrios de carácter legal se refieren al marco jurídico que rige las decisiones de una entidad pública. Gracias a este tipo de mecanismo, el funcionario gubernamental se apega a los procedimientos, normas y preceptos legales en su actividad cotidiana, lo que impide que viole la ley, que se extralimite en sus funciones o que actúe de manea arbitraria. En los países que gozan de un Estado de derecho, los controles legales cumplen dos funciones centrales y complementarias: por una parte, limitan la posibilidad de que el funcionario abuse de sus atribuciones y, por la otra, le confieren a los ciudadanos instrumentos para protegerse de esos abusos a través del poder judicial. Es decir, el equilibrio se consigue por la existencia de un sistema legal funcional que cuenta con instrumentos judiciales, a través de las cortes, para dirimir diferencias y proteger los derechos ciudadanos.
Los equilibrios de naturaleza política tienen que ver, fundamentalmente, con la división de poderes que permite exigirle cuentas al funcionario público. En los países en que existe una división de poderes desarrollada, el poder legislativo en su carácter de representante de la población- llama a cuentas a los funcionarios del ejecutivo, exhibiendo sus decisiones (y los criterios que les sirvieron para decidir), con lo que se le confiere una enorme transparencia a la función gubernamental. En aquellas instancias en que se da una controversia entre el poder ejecutivo y el legislativo, el equilibrio se alcanza a través de la participación de la Suprema Corte de Justicia, cuya función es precisamente la de dirimir las diferencias en función del marco legal existente. El equilibrio se logra, pues, a través de la existencia de una supervisión permanente por parte de los organismos fiscalizadores del poder legislativo sobre el actuar gubernamental (sólo en nuestro país a alguien se le pudo ocurrir instalarlos como instrumento de control político en manos del propio ejecutivo). Por su naturaleza, este tipo de controles y equilibrios es público se difunde ampliamente la información recolectada- a fin de incentivar el buen comportamiento de los funcionarios, elevar el nivel de comprensión de la ciudadanía respecto a la complejidad de la función pública y educar a los partidos políticos que aspiran al poder respecto a los criterios, lecciones y enseñanzas de las experiencias previas.
Por último, los equilibrios más elementales, los de carácter funcional, son indispensables en todos los contextos, en especial en aquellos en los que no existe un sistema político y/o judicial lo suficientemente desarrollado como para asegurar que la ciudadanía tenga recursos de defensa frente a las decisiones gubernamentales y para que el poder legislativo efectivamente supervise el actuar gubernamental. Los equilibrios funcionales surgen de la existencia de intereses, objetivos o sectores contrapuestos en la misma entidad pública. Un gobierno que cuenta con equilibrios funcionales se encuentra con que las distintas acciones de cada una de sus secretarías o entidades públicas se equilibran de manera natural en cada faceta de su actividad, impidiendo que el funcionario público haga de las suyas. El ejemplo paradigmático en nuestro país, que no se caracteriza precisamente por la fortaleza de sus instituciones y la existencia de contrapesos legislativos y judiciales efectivos, es el de la Secretaría de Hacienda. El país gozó de décadas de estabilidad económica y financiera después de la Segunda Guerra Mundial gracias a que tanto las funciones de recaudación de impuestos como las de gasto se encontraban alojadas en la misma entidad. La presencia de estas dos funciones constituía un impedimento natural a los excesos gubernamentales, toda vez que el titular de la función financiera tenía que guardar un equilibrio entre ambos componentes de su responsabilidad. Esta situación cambió de manera radical a partir de 1976, año en que se separaron las funciones de gasto (en la Secretaría de Programación y Presupuesto) de las de Ingreso (en la Secretaría de Hacienda). No es casualidad que, al romperse ese equilibrio, el país entrara en un ciclo de crisis recurrentes. El punto es que los equilibrios son indispensables y su ausencia puede ser costosísima en un país que todavía se caracteriza por la debilidad de sus instituciones y la inexistencia de Estado de derecho.
La situación ideal es, por supuesto, aquella en la que existen los tres tipos de equilibrios de manera simultánea, pues esto garantiza que no haya abusos y que el gobierno sea efectivo. En su ausencia, la existencia de al menos los equilibrios más fundamentales hace toda la diferencia en el desempeño gubernamental. Este es el caso ya mencionado de la Secretaría de Hacienda, el Banco de México y la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, entidad en la que coexisten dos clientelas contrapuestas, la de los industriales y la del comercio internacional. Por el otro lado, en aquellas entidades en las que no existen intereses o lógicas contrapuestas, como en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en la de Agricultura, en la de Reforma Agraria, en la de Educación y otras más, los funcionarios no tienen mayor incentivo que el de atender a sus clientelas fundamentales y convertirse en los defensores y meros cabilderos de esas clientelas que pueden ser empresas específicas, sindicatos o su propia burocracia- frente al resto del gobierno, y frente a los poderes legislativo y judicial.
Ahora que el equipo de transición del próximo gobierno está considerando los diversos problemas que caracterizan a la estructura organizacional del gobierno y pensando en opciones de reorganización, haría bien en observar la historia de lo que funciona bien y lo que de plano es un fracaso. Ante todo, la lógica de cualquier reorganización que pretenda llevar a cabo el nuevo gobierno debe ser la de los equilibrios funcionales, pues son los únicos que, en nuestra realidad actual, garantizan un funcionamiento adecuado del gobierno.
En particular, hay dos cambios que han sido presentados ante la opinión pública que vale la pena comentar. El primero se refiere a la idea de transformar a la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) en la entidad responsable de todos los vínculos del país con el exterior, como ocurre con Itamaratí, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil. La idea sería trasladar la subsecretaría de negociaciones comerciales (hoy en Secofi), Bancomext y la promoción de la inversión extranjera a la SRE. Conceptualmente este esquema no es intrínsecamente inadecuado, dado que la presencia de la parte comercial y financiera, por un lado, y la parte diplomática, por la otra, constituiría un equilibrio natural. Sin embargo, hay dos razones por las cuales esta idea podría fracasar. Una es que lo que quedara de Secofi, la parte industrial, induciría a esa entidad a convertirse en la promotora de subsidios para las empresas industriales y nada más. La otra razón es que el diseño de Itamaratí no es adecuado para México, toda vez que, en la práctica, México va a seguir requiriendo, quizá por muchos años, dos políticas exteriores, una hacia Estados Unidos y otra hacia el resto del mundo. En los últimos años, esa dualidad se ha resuelto por medio de una división de funciones en personas distintas, pero no está institucionalizada. Aunque no es inimaginable conciliar ambas perspectivas, el daño que sufrirían las negociaciones comerciales podría ser devastador. Por ello, en lugar de constituir una solución a la problemática actual, la creación de una supersecretaría internacional se convertiría en una fuente de interminables conflictos.
El otro cambio que se ha propuesto es el de transferir las policías que hoy residen en la Secretaría de Gobernación hacia la futura Fiscalía de la Federación. Este cambio tiene una lógica de equilibrio más desarrollada, toda vez que la secretaría política tiene que orientarse a la negociación entre diversos intereses políticos ya no como el instrumento de control que fue la SG para el presidente y el PRI, sino como la cara pública del presidente frente al congreso y la sociedad en general. A su vez, una policía limpia y funcional como la PFP permitiría un equilibrio con los ministerios públicos y las policías judiciales. Pero ésta no sería una alternativa a la necesaria y urgente limpia de lo que hoy es la instancia de procuración de justicia.
Los equilibrios no lo son todo, pero su existencia sin duda fomenta el desarrollo del buen gobierno.